EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LA GESTIÓN DEL AGUA

La creación del Ministerio del Ambiente es un avance muy importante para mejorar la gestión ambiental e impulsar un modelo de desarrollo que permita la conservación de los recursos para las generaciones futuras. Luego de este paso es muy importante definir las funciones específicas del MINAM y, en algunos casos, complementarlas o ampliarlas. En este respecto, un tema que ha suscitado controversia es quién debe tener la autoridad sobre la gestión del agua, y sobre el cual una opinión sostiene que se debería mantener la preponderancia del sector agricultura por ser el principal usuario de este recurso. Sin embargo, a este argumento podría oponerse que el uso prioritario del agua es para el consumo de las personas y, entonces, ello podría sustentar que el manejo del agua pase al sector de agua potable y alcantarillado (Ministerio de Vivienda). En mi opinión, tanto uno como otro argumento, antes que justificar la asignación de la autoridad sobre el agua al sector agrícola o al sector vivienda, en realidad justifican el uso del agua con un enfoque de manejo integrado del recurso, enfoque que actualmente prevalece en las entidades especializadas del ámbito internacional. De acuerdo a este enfoque, el agua tiene múltiples usos y sus problemas también se originan en fuentes diversas, por lo cual su manejo debe realizarse desde una perspectiva de integralidad que permita su manejo eficiente, al mismo tiempo que asegure su calidad y conservación para los usos futuros.

La escasez de agua es una constante en la costa y la sierra peruanas desde tiempos inmemoriales, De allí que los estudios sobre disponibilidad de agua realizados por los organismos internacionales especializados nos clasifiquen como un país caracterizado por “stress hídrico”. Más aún, las predicciones sobre las consecuencias del cambio climático indican que la escasez de agua se agudizará en el futuro, y por ello es de una importancia crítica para nuestro país el establecimiento del marco institucional más adecuado para el manejo de este recurso. La escasez genera conflictos, y aunque los conflictos entre los usos urbanos y agrícolas del agua han tenido menos cobertura mediática que entre los mismos usos agrícolas, estos ya se vienen haciendo presentes desde hace tiempo en el Perú. Uno relativamente reciente fue el que surgió hace unos años entre la empresa de agua SEDALIB (Trujillo) y el proyecto Chavimochic, afortunadamente resuelto de manera satisfactoria. La perspectiva de una mayor escasez del agua en el futuro permite prever una mayor frecuencia de este tipo de conflictos, respecto de los cuales no parece lo más adecuado asignar la autoridad para resolverlos a uno de los sectores involucrados, sino a una autoridad que, como el MINAM, podrá evaluar las opciones con un enfoque de gestión integrada del recurso hídrico. En tal sentido, la asignación al MINAM de la autoridad sobre la gestión del agua es también un paso necesario para corregir la dispersión de la autoridad pública sobre este recurso, en la que múltiples agencias del estado mantienen competencias de regulación y fiscalización, con el resultado de una debilidad institucional marcada. Es necesario reconocer que los riesgos en el manejo del agua no están sólo relacionados con su prevista escasez, sino también con su inadecuado uso como receptora de desperdicios de diversa naturaleza: urbanos, industriales, mineros y de todo tipo. La regulación adecuada de este uso, y en general el manejo del agua con una perspectiva integral, son vitales para conservar su calidad y disponibilidad para los usos presentes y futuros; y para ello debe utilizarse instrumentos de diverso tipo, administrativos y de sanción, pero también económicos que generen incentivos de mercado para una gestión más eficiente de este recurso. El manejo del agua desde el Ministerio del Ambiente constituye la mejor opción para garantizar su uso eficiente y con una visión integral, que posibilite un equilibrio adecuado entre sus usos económicos y los objetivos sociales y ambientales, y asegure su calidad y conservación para las generaciones futuras.

LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE

La propuesta de crear un Ministerio del Ambiente ha dado lugar al planteamiento de diversas ideas sobre cuáles deberían ser sus funciones y qué tipo de institución se debería constituir. Respecto de sus funciones, un tema en el cual existe consenso es que dicho Ministerio debería incorporar todos los sectores que tienen competencias ambientales y no excluir, como es la propuesta original, a la minería e hidrocarburos. Precisamente, han sido los conflictos alrededor de los proyectos mineros y de hidrocarburos los que han sustentado la importancia de contar con un ente independiente de los ministerios para regular y supervisar la gestión ambiental, de allí que la propuesta de excluir estos sectores de la autoridad ambiental le quitaría a este ministerio su competencia más importante en los tiempos actuales. Otro tema es si debe ser un ministerio o un organismo público diferente. Un ex-presidente del CONAM incluso ha planteado que no debería ser un ministerio para que no sobre-regule la gestión ambiental y prevalezca la autorregulación. En este último aspecto, gran parte de las críticas al CONAM por su relativa inoperancia se explican por este enfoque que, bajo la idea de que no se debe afectar a los inversionistas privados, ha dejado el campo libre para una gestión empresarial ambientalmente poco cuidadosa, y el propio CONAM no ha hecho grandes esfuerzos para mejorar y ampliar sus competencias. La idea de la autorregulación es más o menos similar a pretender que para organizar el tráfico de Lima se pretenda que los conductores respeten las luces rojas por propia voluntad, y sin que haya reglas de tránsito y sanciones. Esto, por cierto, tampoco implica que la regulación ambiental deba ser anti-empresa o anti-inversión; por el contrario debe ser favorable a ésta, pero buscando establecer un balance adecuado en el que se asegure una calidad ambiental adecuada a la población. Otros han planteado que la sociedad civil debería tener una mayor participación en las decisiones de este ministerio y que el mismo no debería ser dirigido por un político. Éste ya es un tema más complicado porque implica confrontar la realidad con la teoría. Teóricamente en una democracia representativa, como es el Perú, el gobierno es elegido por el pueblo para tomar las decisiones públicas en su representación. Sin embargo, con demasiada frecuencia las decisiones de las autoridades se toman a espaldas de las expectativas de la ciudadanía. Es por ello que en todas las sociedades democráticas se vienen desarrollando mecanismos de participación ciudadana, es decir de democracia directa o participativa, para asegurar que las decisiones públicas tomen en cuenta los intereses de los afectados por dichas decisiones. Esto ya es parte de la legislación ambiental en el Perú y se ha incluido, por ejemplo, en los procedimientos para aprobación de los estudios de impacto ambiental -EIA. La participación ciudadana aún puede ampliarse y ello es deseable, por ejemplo debería incluirse de manera obligatoria para la aprobación de la normativa ambiental; sin embargo, la pretensión de que un ministerio no sea dirigido por un político sino por un técnico es bastante absurda, porque desde el momento que un técnico asume la responsabilidad política de ser ministro se convierte en político. En el mismo sentido, el Poder Ejecutivo posee facultades normativas de las que no puede abdicar y, por tanto, al respecto lo razonable es esperar que las decisiones sean transparentes e involucren mecanismos de participación ciudadana. En el fondo, estos planteamientos se sustentan en la idea de un Estado centralizador del poder, poco transparente e ineficiente, problemas que habría que enfrentar con una profunda reforma del Estado. Pero esta limitación sería aplicable a todos los ministerios y no sólo para el del ambiente, de manera que es irreal pretender que se constituya una isla de participación y eficiencia en esta autoridad, sin lograr una verdadera e integral reforma del Estado. Lo que sí sería posible, e incluso deseable, es la conformación de una autoridad autónoma de fiscalización ambiental, similar a los organismos reguladores de servicios públicos o entes como la SUNAT o CONASEV. Y, de igual manera que en los reguladores, aquí también se podría contemplar la participación de un representante de la sociedad civil en el directorio de dicho ente. Esto contribuiría a generar mayor confianza en la sociedad y también en el sector empresarial, y sería una respuesta práctica a los problemas de institucionalidad del Estado. No es que ésta sea una panacea capaz de superar todos los problemas involucrados en la aplicación de una verdadera política de desarrollo sostenible, al respecto basta observar los problemas que han tenido los organismos reguladores, pero la realidad es que tampoco existen respuestas perfectas a los problemas, y que la institucionalidad de un país se construye poco a poco en un proceso que debería ser de mejora continua. En tal sentido, la creación de un Ministerio del Ambiente es ya un paso muy importante para lograr una mejora sustantiva en la calidad de la gestión ambiental. Empero, lo clave para mejorar la política ambiental es la calidad del equipo que se haga cargo de este nuevo ministerio, lo que depende crucialmente de la persona elegida para dirigirlo. Ya hemos tenido la experiencia de dos empresarios al frente del CONAM y el resultado ha sido una entidad con grandes limitaciones; por tanto, para una renovación sustancial de la política ambiental se necesita un nuevo liderazgo. Existen en el país profesionales de grandes capacidades, que no están vinculados a las empresas y que pueden lograr un mejor balance entre los legítimos intereses empresariales y los igualmente legítimos intereses ciudadanos por una gestión ambiental sostenible. Ésta es una oportunidad de avanzar y esperamos que no se desaproveche.

William Postigo De la Motta
25-01-08