ALCANCES Y LIMITACIONES DEL ANÁLISIS COSTO BENEFICIO PARA PROYECTOS AMBIENTALES Y DE CAMBIO CLIMÁTICO William Postigo De la Motta Revista PAIDEIA XXI Vol 3 N° 4, Lima Diciembre 2013. Escuela de Posgrado, Universidad Ricardo Palma RESUMEN Se revisa el marco teórico del análisis costo-beneficio y sus ventajas y limitaciones para su utilización en los procesos de toma de decisiones ambientales y referentes a la adaptación al cambio climático, particularmente en relación con la valoración económica del ambiente. Asimismo, se discute la relevancia del criterio económico frente a las consideraciones ambientales y sociales, y se plantea algunos puntos de vista del autor sobre esta cuestión. Palabras Clave: Análisis costo-beneficio, proyectos, valoración económica del ambiente, cambio climático, política ambiental. ABSTRACT The theoretical framework of cost-benefit analysis is reviewed and the pros and cons of using it for environmental and climate change decision making, particularly in connection to the economic valuation of the environment. Also, the weight of economic criteria as opposed to environmental and social considerations is discussed, providing some author’s views on this issue. Key words: Cost-benefit analysis, projects, economic valuation of the environment, climate change, environmental policy. INTRODUCCIÓN El análisis de las decisiones públicas tiene en la economía y el Análisis Costo Beneficio – ACB uno de sus instrumentos principales. Cómo asignar los escasos recursos públicos a fines igualmente importantes es una cuestión que requiere criterios sistemáticos y una medida homogénea que permita efectuar comparaciones entre diversos tipos de proyectos: de infraestructura, de servicios básicos, de educación y salud, y también de los proyectos de conservación. El ACB posee estas características por lo que resulta un instrumento valioso para la toma de decisiones de política pública en general. En el caso de los proyectos con beneficios ambientales, la aplicación del ACB tiene en la valoración económica del ambiente una herramienta esencial e indispensable, aunque para su correcta utilización hay que considerar sus limitaciones conceptuales y prácticas. En este respecto, existe una diversidad de proyectos en los que resulta difícil la valoración económica de sus beneficios, entre ellos los proyectos de educación y salud, y también los ambientales entre los cuales se incluye los proyectos de adaptación al cambio climático – CC. En el caso de los proyectos ambientales y de CC, la incertidumbre es una característica siempre presente y ello dificulta la valoración económica de sus beneficios y costos, lo cual se complica por las dificultades prácticas propias de la valoración económica de bienes y servicios del ambiente, al no tener un mercado en el cual se pueda identificar un precio. De otro lado, resulta discutible que la regla con la cual se evalúen los proyectos públicos sea exclusivamente el criterio económico, mediante el ACB, ya que bajo el concepto de desarrollo sostenible se busca balancear lo económico con lo social y lo ambiental, lo cual implica que estos tres aspectos deberían tener un peso al menos similar. Ello hace pertinente preguntarse cuál debería ser la ponderación de las consideraciones ambientales con relación al criterio económico, y también si las decisiones en materia ambiental deberían guiarse exclusivamente por el criterio económico, mediante la aplicación del ACB y la valoración económica de los impactos ambientales. En la primera sección de este ensayo se analiza el marco teórico del ACB y sus limitaciones conceptuales para incluir adecuadamente los aspectos sociales y ambientales en el concepto de bienestar social. La segunda sección analiza las ventajas y limitaciones del ACB y la valoración económica en las decisiones ambientales. Finalmente, la tercera sección analiza la aplicación del ACB a proyectos ambientales y de adaptación al CC, contrastando la relevancia del criterio económico versus las consideraciones sociales y ambientales en las decisiones sobre este tipo de proyectos. 1. EL MARCO TEÓRICO DEL ANÁLISIS COSTO BENEFICIO La idea básica del ACB responde al sentido común: sólo sería justificable realizar una inversión cuando los beneficios son mayores que los costos. Sin embargo, este concepto básico tiene un sustento algo más sofisticado en la teoría económica neoclásica. En esta teoría, la asignación de recursos es óptima (económicamente eficiente) cuando no existe ninguna posibilidad que alguien se beneficie sin reducir los beneficios de otra persona. A éste se le denomina un Óptimo de Pareto, por el nombre del economista italiano que planteó esta idea a inicios del siglo XX. Si los recursos están asignados de tal manera que una redistribución de dicha asignación permite aumentar los beneficios totales, este incremento podría beneficiar a alguien sin afectar a ninguna otra persona. Es evidente que si existe la posibilidad de incrementar los beneficios totales no estamos en un Óptimo de Pareto, vale decir la asignación de recursos no sería eficiente, porque habría una situación mejor que no se está logrando, y esta situación mejor representaría el optimo económico (de Pareto) o, lo que es lo mismo, la eficiencia económica. El ACB tiene por objeto determinar si una inversión específica que se desea realizar permite obtener beneficios mayores que los costos de dicha inversión. Si ello ocurre, entonces la asignación de recursos para esa inversión permite contribuir a la eficiencia económica, es decir a un Óptimo de Pareto. En rigor, dado que pueden existir diversas opciones alternativas para el destino de una inversión, solamente la opción de mayor beneficio neto (beneficio menos costo) es la inversión óptima en el sentido de Pareto. Por ejemplo, si para una inversión tenemos varias opciones, cada una con retornos diferentes de 10, 20, 30 y 40 dólares y riesgo igual, la alternativa económicamente eficiente es la que provee un beneficio neto de 40. Las otras opciones también permiten obtener un beneficio neto positivo, pero si eligiéramos cualquiera de ellas siempre nos quedaría abierta la posibilidad de obtener un beneficio neto de 40 y así incrementar el beneficio total de la sociedad, con lo que alguien podría beneficiarse sin que nadie se perjudique y no estaríamos en un Óptimo de Pareto. La regla de beneficio-costo se utiliza comúnmente para la evaluación de las decisiones de inversión privadas, en donde cada inversionista desea asegurar que logra el máximo beneficio de sus inversiones. Sin embargo, la ciencia económica busca determinar las condiciones para el logro del máximo beneficio de la sociedad. Éste se lograría si las decisiones privadas fuesen congruentes con el logro del máximo bienestar social, pero ello no es necesariamente la situación usual. Para lograr el máximo beneficio social, una condición necesaria es que los precios de los bienes y servicios en el mercado reflejen la escasez social1/ de los recursos empleados para producirlos, lo cual sólo puede ocurrir de manera espontánea en el mercado bajo las condiciones restrictivas de la competencia perfecta. En este marco, los productos con un mayor contenido de recursos escasos serán más caros y los que usan recursos más abundantes serán más baratos, de tal forma que los precios regulan las cantidades que consumirán las personas, reduciendo el consumo de los bienes escasos y caros y aumentando el de los abundantes y baratos. Por el lado de los productores, estos buscarán destinar más recursos a la producción de los bienes más caros y reducirán los recursos destinados a la producción de los bienes más baratos, con el resultado de un equilibrio entre los consumidores que buscan reducir el consumo de los bienes más caros y los productores que buscan producir más de dichos bienes, mientras que ocurre lo contrario en el caso de los bienes más baratos. Esta acción de productores y consumidores, guiados por los precios, permite que la sociedad produzca con eficiencia económica para satisfacer los deseos de los consumidores y que, de esta manera, se alcance el máximo bienestar de la sociedad. En el mundo real, sin embargo, existen diversas imperfecciones en los mercados debido a las cuales los precios de los bienes y servicios no suelen reflejar la escasez social de los recursos empleados para producirlos. Entre ellas, la presencia de impuestos y subsidios diferenciados, las prácticas monopólicas de diverso tipo que aplican las empresas, y también la existencia de externalidades. En este último caso, el mercado no puede asignarle un precio a beneficios como la mejora del paisaje y la biodiversidad, o también a costos como la contaminación y la degradación ambiental. El reconocimiento de que los mercados presentan muchas imperfecciones llevó en los años 70’ al desarrollo del manual de proyectos de ONUDI (1978), precisamente con la finalidad de aportar metodologías que permitieran “corregir” los precios de mercado, de tal manera que en el ACB desde el punto de vista del conjunto de la sociedad se pudieran utilizar precios que reflejen la verdadera “escasez” social (precios de cuenta o precios sociales). Este tipo de análisis se ha utilizado extensivamente en los países, e incluso en los organismos multilaterales como el Banco Mundial o el BID, para tomar decisiones sobre proyectos públicos y con el objetivo de asegurar que dichos proyectos contribuyan a la maximización del bienestar social. En el Perú, dicha metodología se utiliza ampliamente en el Sistema Nacional de Inversión Pública – SNIP. Sin embargo, este tipo de enfoque dejó de lado la valoración económica de las externalidades ambientales y sólo recién a partir de los años 90’ se produjo un desarrollo significativo de los métodos de valoración económica del ambiente, los que ahora permiten aplicar un ACB más integral. Empero, existen dos problemas con el ACB que es pertinente analizar. Uno primero es el supuesto de que el bienestar de la sociedad se puede medir por el ingreso de las personas. Así, se asume que si una persona recibe un sol adicional se encontrará mejor que sin ese sol. Este supuesto implica ignorar que el “bienestar” de las personas es algo mucho más complejo como para medirlo de esta manera. A nivel internacional existe actualmente un debate interesante sobre los determinantes de la “felicidad” de las sociedades, ya que se ha encontrado que en algunos países con menores ingresos sus habitantes se sienten más “felices” que otros donde los ingresos son mayores2/. Lo que se puede concluir de esta discusión es que para las personas en general su “bienestar” no depende exclusivamente de cuánto dinero tienen o de cuánto pueden consumir, dado que otros elementos pueden influir significativamente en su sensación de bienestar. En algunos casos o situaciones estos otros elementos podrían ser aún más importantes que su nivel de ingreso. Un segundo problema es la concentración de la teoría neoclásica en el tema de la eficiencia económica y el descuido de los problemas de equidad distributiva. El análisis de eficiencia económica asume que la sociedad está mejor si el conjunto de sus miembros incrementa sus ingresos, independientemente de cómo se distribuya dicho incremento entre las personas. En efecto, si un empresario de altos ingresos invierte en un negocio que le representa beneficios de 1 millón de soles, pero ello ocurre a costa de dejar fuera del negocio a un grupo de pequeños empresarios cuya pérdida es de 600 mil soles, se asume que la sociedad estará logrando un Óptimo de Pareto (eficiencia económica) porque es posible que el empresario mejore su bienestar sin que nadie se perjudique. El supuesto es que el empresario podría compensar a los pequeños productores cubriendo su pérdida y aún tendría un beneficio de 400 mil soles3/. Esto implica que la eficiencia económica puede ocurrir en una sociedad con una distribución equitativa del ingreso, pero también en una con alta inequidad. Es decir, la eficiencia económica y el Óptimo de Pareto no consideran para nada el tema de la distribución del ingreso. El reconocimiento de esta limitación ha llevado a dos tipos de reacción. En primer lugar, algunos han intentado introducir ponderaciones a los beneficios para asignarle un mayor peso a los beneficios para los pobres y un menor peso a los beneficios para los ricos. Esto ha sido sujeto a mucha crítica desde la ortodoxia neoclásica por, supuestamente, introducir abiertamente la subjetividad en un análisis que pretende ser objetivo, siendo que la meta de una distribución más equitativa podría lograrse por otros medios4/. Sin embargo, no existe ninguna razón conceptual y mucho menos moral o filosófica para pretender que en las decisiones sociales se le otorgue una mayor ponderación al criterio económico que a las consideraciones sociales. En este sentido, la preferencia por la eficiencia económica frente a la equidad social, implicaría aceptar que el valor total de los beneficios para el conjunto, independientemente que estos beneficien principalmente a los que ya son ricos, sería más importante que beneficios menores para el conjunto pero que se distribuyen de manera equitativa o que directamente favorecen a los más pobres. En otros casos, se ha asumido que los proyectos de educación y salud, debido a los beneficios sociales que generan, constituyen una necesidad indispensable, por lo que deberían realizarse de todas maneras. En adición, se admite que la valoración económica de los beneficios de proyectos de educación y salud es difícil y, por tanto, costosa; por lo que, siendo una necesidad, estos proyectos ya no deberían ser sujetos al ACB. En su lugar se propone aplicar el análisis de efectividad de costo, el cual consiste en identificar las alternativas para la realización de un determinado proyecto y seleccionar la alternativa de menor costo para realizarlo. Esto implica aceptar que el ACB no es indispensable en los proyectos sociales, por lo que debería reemplazarse con el análisis denominado de efectividad de costo, enfoque cuya aplicación es generalizada en la mayoría de los sistemas nacionales de inversión pública, incluyendo el SNIP de Perú. 2. VENTAJAS Y LIMITACIONES DEL ANÁLISIS COSTO BENEFICIO Y LA VALORACIÓN ECONÓMICA PARA LAS DECISIONES AMBIENTALES Como todo instrumento para la toma de decisiones el ACB tiene ventajas y limitaciones, las cuales es importante reconocer cuando se le utiliza en decisiones del mundo real. En los últimos años, y con referencia a los temas de política ambiental, y también de adaptación al CC, se está reconociendo que el ACB puede ser de gran ayuda para la toma de decisiones. Este reconocimiento constituye un avance importante dado que posibilita utilizar criterios económicos, razonablemente objetivos, en los procesos de toma de decisiones sobre el ambiente y el CC. Sin embargo, un uso sensato del ACB no debería subestimar o dejar fuera del análisis sus limitaciones, junto con sus ventajas, a fin de tener una justa apreciación sobre el peso que se debe asignar a este instrumento en los procesos de toma de decisiones. a. Ventajas La importancia del ACB para la toma de decisiones ambientales es difícil de soslayar. De un lado, la disminución de la contaminación o de las emisiones contaminantes involucra costos económicos que deben ser cargados al presupuesto de los proyectos. De otro lado, la asignación de recursos para proyectos de conservación o de cambio climático implica sacrificar dichos recursos para otros fines igualmente importantes, como los proyectos sociales de educación y salud. Dado que los recursos públicos son limitados, se necesita criterios para decidir sobre cuánto asignar a cada sector y, particularmente, cuánto asignar al sector ambiental. Si bien el gasto en proyectos ambientales puede ser muy importante, es claro que las personas (y las sociedades) no están dispuestas a comprometer todos sus recursos disponibles para atender la problemática ambiental. En tal sentido, un criterio para decidir cuánto de recursos asignar a los proyectos ambientales y de CC podría ser la magnitud de los beneficios netos a obtener en un determinado proyecto, versus los beneficios de otros proyectos, evaluados mediante el ACB. Una ventaja de este análisis es que permite utilizar una medida única, comparable, para contrastar los beneficios y los costos de proyectos disímiles. Esta medida es el dinero. Así se puede descartar los proyectos con beneficios netos negativos y elegir los de mayor rentabilidad para la sociedad. De este modo el ACB puede aportar información muy útil para la toma de decisiones, aunque de allí no se desprende que tales decisiones deban utilizar como consideración exclusiva el criterio económico. Una segunda ventaja importante es que la valoración económica del ambiente puede resultar muy útil para hacer comprender a los tomadores de decisiones, principalmente en los ministerios de finanzas, que el ambiente tiene un valor económico y que, por tanto, destinar gasto público a proyectos ambientales involucra beneficios económicos frecuentemente mayores que los costos. La esperanza aquí es que la valoración económica del ambiente permita realizar el ACB de proyectos ambientales, los que gracias a la valoración de los beneficios ambientales obtendrán beneficios netos positivos, de tal forma que los ministerios de finanzas aceptarán asignar recursos públicos para dichos proyectos5/. Ciertamente, utilizar criterios económicos para justificar medidas de mejora ambiental puede facilitar la negociación con los funcionarios de los ministerios de finanzas. Desafortunadamente, en muchos casos de proyectos ambientalmente importantes podría ocurrir que las consideraciones económicas resulten desfavorables para la realización de este tipo de proyectos, o también que la valoración de los costos ambientales resulte insuficiente para llegar a un beneficio neto negativo que lleve a impedir la ejecución de proyectos con grandes impactos ambientales. Otra ventaja de la valoración económica ambiental en el ACB es que, usualmente, en la evaluación de proyectos públicos no se incluyen los costos ambientales que estos generan, de tal forma que, en la práctica, dichos costos están subestimados. Es por ello que la inclusión de las externalidades generadas por los proyectos de inversión pública, como puede ser el caso de la deforestación en la construcción de carreteras, u otros impactos ambientales, podría contribuir a que no resulten “viables” proyectos públicos que ocasionan grandes impactos ambientales. De allí que la valoración económica de los impactos ambientales de los proyectos y su utilización en el correspondiente ACB podría ayudar a que se ejecuten menos proyectos con grandes impactos ambientales negativos. Sin embargo, aún con la valoración económica de sus impactos negativos, nada asegura que proyectos ambientalmente impactantes resulten con beneficios netos negativos, de lo cual se desprende que la sola aplicación del ACB a los proyectos con impactos ambientales severos no garantizaría la sostenibilidad del desarrollo. Pero independientemente de estas limitaciones, y aunque no se sostiene aquí que las decisiones ambientales y de CC deban sustentarse exclusivamente en el ACB, se considera que dicho análisis aporta información altamente relevante para tomar tales decisiones, por lo que un ACB debería acompañar, siempre que sea posible, estos procesos de decisión pública. b. Limitaciones Como se ha señalado, el ACB tiene ventajas pero también limitaciones6/. En primer lugar, la valoración económica de los impactos ambientales, indispensable para realizar el ACB, involucra diversas dificultades prácticas que, en general, tienden a subestimar los beneficios y costos ambientales. Particularmente, cuando se trata de valorar la biodiversidad y sus componentes, es frecuente que las personas desconozcan los beneficios que éstos generan, e incluso en muchos casos ni siquiera reconocen la existencia de importantes componentes de dicha biodiversidad o de los servicios que proveen los ecosistemas. En esta situación, es evidente que la valoración económica que le atribuyan a la biodiversidad y sus componentes tenderá a ser muy reducida. Sin embargo, aunque no necesariamente se disponga de la información adecuada para realizar la valoración económica de los beneficios del ambiente, la autoridad pública puede contar con información suficiente para decidir que la conservación de dichos beneficios es lo suficientemente importante para asignar los recursos públicos necesarios a ese fin. Incluso, las mismas personas que le asignaron un valor reducido al ambiente podrían estar dispuestas a apoyar decididamente la realización del proyecto de conservación. Esto puede ocurrir porque cuando se trata del ambiente las personas no están acostumbradas a tomar sus decisiones en base a consideraciones de valor económico, sino más bien concibiendo la conservación y la calidad ambiental como una necesidad, de manera análoga a cómo se consideran la educación y la salud. En adición, la identificación de costos y beneficios ambientales de los proyectos, por ejemplo en los estudios de impacto ambiental, debido a factores de tiempo y costo suele limitarse a los impactos más importantes, por lo que se deja de lado otros impactos que también tienen un valor económico. De este modo, cuando se traslada esta información al ACB, los costos y beneficios ambientales tienden a ser subestimados. Más aún, el debate sobre la aplicación del descuento a los beneficios ambientales en el futuro aún está lejos de concluir. La práctica del ACB involucra aplicar una tasa de descuento a los beneficios futuros cuyo efecto práctico es reducir sustancialmente el valor actual de beneficios que se obtienen muy lejos en el tiempo, lo cual se reconoce como inequitativo para las generaciones futuras. En este sentido, la aplicación del descuento en proyectos cuyos beneficios se obtienen en un futuro lejano o “a perpetuidad” ha sido sujeta a un debate intenso que pone en duda su validez7/. En ese marco, Ackerman y Heinzerling (2004) han cuestionado vigorosamente la aplicación del ACB y la valoración económica en decisiones públicas vinculadas con la vida y la salud humana, por su esperado impacto desfavorable en estas variables. De otro lado, si bien el uso del descuento es una práctica aceptable cuando se trata de beneficios económicos, es discutible su aplicación a beneficios como vidas humanas salvadas y también en el caso de la conservación de ecosistemas. Un ejemplo aportado por Frederik (2006) señala que en el caso de un programa de detección trianual de cáncer en mujeres, se estimó que la esperanza de vida se incrementaría en 96 días. Al aplicarse una tasa de descuento de 5%, estos 96 días se convertían en tan sólo 10 días en valor actual. En este caso, es altamente discutible pretender que las mujeres cuya vida se extienda en 96 días en el futuro tendrán una satisfacción actual significativamente menor por esos días adicionales. De manera análoga, si un proyecto permite conservar para el futuro una superficie de 100 mil hectáreas de un ecosistema en peligro, sería discutible aplicar a este beneficio la tasa de descuento del 9% que actualmente se aplica en el SNIP de Perú, y decir que en 50 años la superficie conservada sería equivalente a 1345 ha actuales8/. Frente a la idea de muchos interesados en la conservación, de que la aplicación del ACB en las decisiones ambientales y de CC contribuiría a la sostenibilidad del desarrollo, es importante precisar que no existe evidencia concluyente de que esto sea la situación general. Ciertamente, ésta es una cuestión empírica que debería dilucidarse mediante el estudio de un número considerable de proyectos, lo cual es una tarea aún por realizar. 3. RELEVANCIA DEL CRITERIO ECONÓMICO VERSUS LAS CONSIDERACIONES AMBIENTALES EN LAS DECISIONES SOBRE PROYECTOS Y LA POLÍTICA AMBIENTAL Cómo tomar decisiones sobre proyectos con impactos ambientales significativos es una cuestión de relevancia práctica. La valoración económica de los impactos ambientales de un proyecto, positivos y negativos, no resuelve en su totalidad el problema de las consideraciones ambientales, en tanto solamente implica transformar dichas consideraciones en valores económicos. Esto es, mantiene el predominio del criterio económico, no obstante que, como se ha señalado, no existe para ello un claro sustento conceptual ni moral. En tal sentido, la idea de que el criterio económico debiera ser la consideración definitoria o exclusiva para las decisiones sobre proyectos con impactos ambientales y de CC es discutible por varias razones que se analizan a continuación. De un lado, la valoración económica del ambiente tiende a subestimar los beneficios y costos ambientales debido a los problemas de información insuficiente que afectan la aplicación de los métodos de valoración económica. En la sección anterior se ha señalado que los estudios de impacto ambiental suelen dejar fuera del análisis los impactos pequeños, principalmente porque sería muy costoso emprender esta tarea. Asimismo, se ha señalado que las valoraciones económicas del ambiente en las que se aplica el método de valoración contingente9/ tienden a subestimar el valor ambiental debido al desconocimiento por las personas de los beneficios de la conservación10/. En general, los métodos de valoración económica del ambiente son útiles pero también tienen una diversidad de problemas conceptuales y prácticos. De otro lado, en el caso de las medidas de adaptación al CC, un elemento central para el análisis económico es la estimación de los riesgos, lo cual está sujeto a una gran incertidumbre tanto por problemas de información como por el mero hecho de involucrar la predicción del futuro. En este contexto, la eventualidad de que ocurran pérdidas humanas y de las fuentes de sustento de las personas, podría ser en algunos casos justificación suficiente para realizar determinadas medidas de adaptación, sin necesidad de aplicar el ACB. Por tanto, la idea de que sólo se justificaría realizar medidas de mitigación ambiental, o de adaptación al CC, cuando se demuestre que los beneficios son mayores que los costos involucrados es muy discutible, y en cada caso específico sería conveniente tener consideraciones adicionales al puro ACB. En caso contrario existiría el riesgo de que solamente por falta de información o dificultades de la valoración económica en algunos proyectos los beneficios de la mitigación ambiental (o de la adaptación al CC) fueran menores que los costos correspondientes, lo que podría llevar a la decisión equivocada de no realizar las medidas de mitigación o de adaptación. El resultado sería, por una parte, la acumulación continua en el tiempo de impactos ambientales que tenderían a generar la insostenibilidad del desarrollo y, por otra, la inacción frente riesgos del CC inaceptables para la sociedad. En este respecto, es importante precisar que un óptimo económico ambiental del tipo Óptimo de Pareto no garantiza la sostenibilidad física. En efecto, la sostenibilidad es un concepto relacionado con la “capacidad de carga” de un ecosistema, y esta capacidad de carga puede ser superada si la valoración económica del daño ambiental es reducida debido a diversos factores, entre ellos ingresos y nivel educativo bajos. Un ejemplo podría ser La Oroya, ciudad en la que una parte considerable de su población pareciera estar dispuesta a tolerar los extremos niveles de contaminación que la ubican como una de las 10 ciudades más contaminadas del mundo, con tal de mantener las actividades económicas vinculadas con la refinería de metales que funciona allí. Por tanto, si la sostenibilidad es un concepto “físico”, el denominado “óptimo económico ambiental” no aseguraría en este caso que dicha sostenibilidad efectivamente se logre, por lo que no se debería confiar en decisiones tomadas con un criterio exclusivamente económico. Sobre esta cuestión, cabe considerar que en el Perú la normativa exige a todos los proyectos de cierta magnitud, públicos o privados, elaborar un Estudio de Impacto Ambiental – EIA donde se incluyen las medidas de mitigación y remediación respectivas. Mediante este instrumento se busca minimizar los impactos ambientales negativos y maximizar los positivos; pero también, las medidas de mitigación y remediación constituyen una forma de internalizar los costos económicos de los impactos ambientales de los proyectos. No existe en esta normativa, empero, la consideración de analizar los costos de las medidas de mitigación y remediación y su contrastación con los beneficios respectivos; si bien podría pensarse que, dado que los proyectos públicos tienen por finalidad generar beneficios para la sociedad en su conjunto, al menos en este caso debería aplicarse el ACB. Sin embargo, como se ha señalado antes, un enfoque de este tipo llevaría inevitablemente a un desarrollo no sostenible, ya que cada proyecto público en el que no se justificara económicamente realizar las medidas de mitigación ambiental se sumaría a otros, de manera que la acumulación de estos proyectos en el tiempo conduciría inevitablemente a degradar el patrimonio natural en una magnitud significativa. Por otra parte, resultaría riesgoso incluir en los sistemas de inversión pública tipo SNIP el requisito ineludible de tener un ACB con beneficios netos positivos para los proyectos de conservación, porque en muchos casos dichos proyectos no podrían justificarse bajo el criterio económico, y siendo una norma legal no sería posible sustraerse a su cumplimiento. Si bien para una mayor claridad sobre esta cuestión es necesario realizar estudios objetivos que demuestren los beneficios de aplicar el ACB en los proyectos de conservación, no por ello deja de ser relevante considerar la pertinencia de aplicar el análisis de efectividad de costo en este tipo de proyectos, e incluso para las medidas de adaptación al CC, en remplazo del ACB, tal como es la práctica corriente en los proyectos sociales de educación y salud. Un problema adicional que podría surgir con la regla de requerir en los proyectos públicos que los beneficios de las medidas de mitigación sean mayores que los costos generados por tales medidas, es que no pasaría mucho tiempo antes que los inversionistas privados reclamaran el mismo tratamiento11/. Si esto se concediera, representaría un debilitamiento serio de la sostenibilidad, ya que conduciría inevitablemente a una reducción sustantiva del patrimonio natural a medida que se acumularan en el futuro nuevos proyectos con impactos no mitigados. 4. CONCLUSIONES El ACB es una herramienta importante para la toma de decisiones de política pública, y ello incluye los temas ambientales y de adaptación al cambio climático. Sin embargo, para viabilizar el ACB es necesario aplicar la valoración económica del ambiente, la cual involucra limitaciones conceptuales y prácticas que se deben tener muy presentes al momento de tomar dichas decisiones. El análisis realizado evidencia que el ACB presenta limitaciones importantes cuando se aplica a las decisiones ambientales y referentes al CC, por lo que sería riesgoso establecer en los sistemas nacionales de inversión pública el requisito obligatorio de que todos los proyectos de conservación o adaptación al CC cuenten con beneficio neto positivo para su aprobación. Asimismo, es importante considerar que el desarrollo sostenible implica balancear los aspectos económicos, los aspectos sociales y los ambientales, de lo cual se desprende que los tres aspectos son igualmente importantes y que no sería conveniente el predominio de uno de tales aspectos sobre los otros dos. Como se ha señalado, no existe ninguna razón conceptual ni moral o filosófica para hacer prevalecer las consideraciones económicas frente a las ambientales, por lo que pretender que las decisiones sobre el desarrollo sostenible se tomen con predominio de las consideraciones económicas, sería tan absurdo como pretender el predominio de las consideraciones sociales o ambientales. Por tanto, resulta pertinente abrir un debate sobre la pertinencia de sustituir la aplicación del ACB en los proyectos de conservación y de adaptación al CC, por el análisis de efectividad de costo, de manera análoga a lo ya aceptado para los proyectos sociales. Notas 1/ La escasez social es un concepto que se usa en la teoría económica para referirse a la escasez en el mercado de los bienes y recursos económicos, de tal manera que los más escasos son los más caros y los más abundantes son los más baratos. 2/ Ver: Easterlin et al (2010) y Graham (s/f) 3/ Increiblemente, para validar la existencia del “óptimo social” no es necesario verificar que dicha compensación se produzca realmente 4/ Ver Contreras (2004) pp. 20-24 5/ El argumento también puede aplicarse en sentido contrario, ya que la valoración económica de los costos ambientales podría llevar a desestimar proyectos con elevados costos de este tipo. 6/ Sunstein (2004) presenta una interesante discusión a este respecto 7/ Ver Frederick, Loewenstein & O’Donoghue (2002) para una revisión del tema. 8/ Aún con la tasa de descuento del 4% que se ha empezado a aplicar a proyectos de bosques en el SNIP, 100 mil ha de bosques en 50 años equivaldrían a sólo 14,071 ha ahora. 9/ Sobre el Método de Valoración Contingente ver Azqueta (1994) 10/ El valor económico se mide por la disposición a pagar de las personas por consumir un bien o servicio. Si ni siquiera se conoce la existencia de determinados componentes de la biodiversidad, es evidente que la disposición a pagar por algo que no se conoce sería nula 11/ Aún si se aplicara este concepto en los proyectos públicos, en los proyectos privados no sería pertinente dado que los beneficios son privados y los costos sí serían públicos. De allí que en los proyectos privados sería pertinente exigir a los inversionistas que no afecten el patrimonio público para obtener sus beneficios privados. BIBLIOGRAFÍA Ackerman, F. & Heinzerling R. (2004). Pricesless. On Knowing the Price of Everything and the Value of Nothing. The New Press, New York. Azqueta D. (1994). Valoración Económica de la Calidad Ambiental. McGraw-Hill, Madrid. Contreras E. (2004). “Evaluación social de inversiones públicas: enfoques alternativos y su aplicabilidad para Latinoamérica”. CEPAL, Santiago de Chile. Easterlin R.A. et al (2010). “The happiness-income paradox revisited”. PNAS, Proceedings of the National Academy of Science of the United States of America. Frederick, S. Loewenstein G. & O’Donoghue, T. (2002). “Time discounting and time preference: a critical review”. Journal of Economic Literature. Vol XL (June 2002), pp 351-401. Frederick S. (2006). “Valuing future life and future lives: a framework for understanding discounting”. Journal of Economic Psychology 27 (2006) 667-680. Graham, C. (s/f). “The economics of happiness” http://time.dufe.edu.cn/wencong/graham/paper1.pdf ONUDI (1978). Manual para la Preparación de Estudios de Viabilidad Industrial. Nueva York Sunstein C.R. (2004). Cost-benefit analysis and the environment. John M. Olin Law & Economics Working Paper N° 227. The Law School, The University of Chicago.

SOBRE EL FUTURO DE LA PLANIFICACIÓN

La creación del CEPLAN el año 2008 y los primeros pasos en la restauración de un Sistema Nacional de Planificación plantean algunas interrogantes y merecen un debate que no está ocurriendo. No obstante las críticas de un sector de pensamiento liberal en economía a la idea de la planificación, la realidad es que existe consenso sobre la necesidad de la planificación de las políticas públicas. El consenso se refleja en el hecho visible que la planificación se ha mantenido aún después del cierre del Instituto Nacional de Planificación (INP) en 1992, y se continúa practicando en todas las entidades públicas, e incluso muchas privadas, aunque sin la guía de una oficina central que unifique las metodologías y conceptos. Así, se observa la existencia de una enorme cantidad de planes públicos, cuyo número posiblemente es mayor que cuando existía el INP. Incluso el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) ha desarrollado una metodología de Presupuesto por Resultados, cuya finalidad es organizar las acciones de las entidades públicas para lograr resultados deseados con un horizonte de mediano y largo plazo. Esto no es otra cosa que planeamiento, es decir programar acciones en el corto plazo vinculadas a resultados (objetivos) que se quieren lograr en un periodo más largo. Es por ello que no sorprende la reinstauración de la planificación nacional mediante la creación del CEPLAN y el denominado Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico. Sin embargo, la institucionalidad del estado no se ha adecuado para incorporar un funcionamiento adecuado de un sistema nacional de planeamiento y se observa la existencia de funciones duplicadas y la incomprensión sobre el rol del CEPLAN.

Por lo corto del espacio me voy a referir a sólo dos problemas. En primer lugar, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE) definió el concepto de políticas nacionales, que luego se formularon en el DS Nº 027-2007-PCM. Esta norma, sin embargo, extendió el concepto de políticas nacionales al plantear que las entidades públicas debían definir metas e indicadores de desempeño para evaluar semestralmente su cumplimiento. Al crearse el CEPLAN y disponerse la elaboración del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional (PLADES) era evidente que dicho Plan debería contener las políticas nacionales de desarrollo, con las correspondientes metas anuales. Sin embargo, mientras el CEPLAN trabajaba en la formulación del PLADES, funcionarios de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) se dedicaban simultáneamente a la actualización de las políticas nacionales contenidas en el DS 027, generando una duplicación innecesaria, que además confundía a los funcionarios de planeamiento de las entidades públicas que no sabían si seguir a la PCM o al CEPLAN, y que al final seguían a ambos. Un segundo tema es el del Presupuesto por Resultados (PpR), al que me he referido más arriba. En este caso es patente la desconexión entre los procesos de formulación del PLADES con los de la formulación del PpR. Así, en todas las entidades públicas los procesos de planeamiento se realizan simultáneamente con los de presupuestación, y las unidades de planeamiento y presupuesto se encuentran juntas en las denominadas Oficinas de Planeamiento y Presupuesto, tanto a nivel sectorial, como regional y local. Sin embargo, en el nivel central los procesos de planeamiento nacional se realizan por el CEPLAN, mientras que los de presupuesto se realizan por el MEF. El hecho que este mismo problema exista en otros países de la región no justifica que se mantenga una desconexión que afecta la eficacia tanto de los procesos de planificación como de los de presupuesto. Nuevamente aquí hay una duplicación, porque en su momento el CEPLAN tendrá que orientar la formulación de las planes estratégicos y operativos del sector público lo que se cruzará con el PpR. Quienes tienen poca experiencia en el sector público pensarán que esto se soluciona coordinando, sin embargo la experiencia evidencia que aún si al final se logra un resultado, en el proceso se genera confusión y se pierden importantes recursos públicos. Otros problemas son el encargo al CEPLAN de la priorización de inversiones, cuando el Sistema Nacional de Inversión Pública se encuentra bajo la dirección del MEF. El extremadamente limitado presupuesto asignado al CEPLAN que le impide contar con los recursos necesarios para desarrollar sus funciones con eficacia. También podría discutirse la forma organizacional del CEPLAN y su nivel en la estructura del estado. Ciertamente, son varios los temas por discutir y resolver si se desea una institución y un sistema de planificación que funcionen con eficiencia para contribuir a la eficacia de la política de desarrollo nacional.

Publicado en Boletín APEBHO

¿Disolver la Planificación? Artículo en Gestión 05-05-2010

En un artículo reciente Waldo Mendoza reclama que el Plan Perú 2021, un plan nacional de largo plazo, incluya lo mismo que un programa económico y critica el Plan por no incluir un presupuesto. Pero un plan de largo plazo no es lo mismo que un programa económico. Waldo no sólo está confundido, el mismo documento del Plan explica la diferencia entre un plan de largo plazo y un plan de mediano plazo: el primero es esencialmente un plan de políticas; mientras que el segundo es un plan de acción. Esto debería ser suficiente para cualquier lector atento, pero además el Plan sí incluye estimaciones presupuestales para una buena cantidad de los proyectos prioritarios allí incluidos, por lo que cabe la duda en este respecto. La crítica de Waldo es la misma de un sector de opinión, que pide un plan más detallado, y programación multianual, no obstante haberse explicado en el Plan que ello corresponde al planeamiento de mediano plazo, tarea que el CEPLAN debería iniciar de inmediato. Más aún, esta crítica se va por lo accesorio y deja de lado lo central. El Plan Perú 2021 le presenta al país una propuesta de desarrollo, y sobre ella casi nadie ha opinado, no obstante que necesitamos debatir y generar consenso al respecto. Por mucho tiempo la política de desarrollo en el Perú fue pendular, a pesar de la importancia de seguir una ruta única, para evitar las marchas y contramarchas que no nos han llevado a ningún lado. Es decir, necesitamos una estrategia de desarrollo que se convierta en Política de Estado para que no cambie al cambiar de gobierno, y para ello es indispensable un debate democrático pero constructivo y orientado a la búsqueda del consenso. Es decir, un debate no solamente con críticas, también con propuestas alternativas. En su artículo Waldo menciona a Dani Rodrik, profesor de la Universidad de Harvard, quien lidera internacionalmente la propuesta de involucrar al Estado en la promoción de una política de desarrollo industrial. Sin embargo, en el Perú muchos economistas aún piensan que no se necesita una política industrial, no obstante que el Banco Mundial y el BID ya cambiaron de idea y ahora admiten que ésta es necesaria. La propuesta del Plan Perú 2021 recoge la idea básica de Rodrik, pero ¿Estamos todos de acuerdo con ella? Más aún, hay otros temas de fondo, institucionales, que también deberían debatirse ¿Tiene el CEPLAN el nivel institucional adecuado? ¿Se le va a asignar el SNIP para que pueda organizar la priorización de proyectos que reclama Waldo? ¿Se va a subordinar el presupuesto público a los planes de desarrollo? ¿Se le va a entregar un presupuesto suficiente al CEPLAN y el apoyo político que requiere para reintroducir la planificación como herramienta central de gobierno? Si tratamos el tema del CEPLAN, estas preguntas deberían estar en el centro del debate; y si tratamos el tema del plan nacional de desarrollo, el centro debería estar en la propuesta estratégica de desarrollo nacional. Buena parte de las críticas hasta ahora han eludido estos temas, aunque sólo ahora se ha propuesto “disolver” el CEPLAN. Puede ser casual que Waldo use la misma palabra que utilizó Fujimori para violentar la democracia, cuando pide aplicar al naciente CEPLAN lo mismo que hizo Fujimori con el ex-INP; aunque ya parece mucha coincidencia que hace poco se haya autodeclarado “neoliberal”. No estoy de acuerdo con esta postura, y creo que el debate se debe reorientar y ser constructivo para fortalecer la institucionalidad, el CEPLAN es una institución en formación, y la planificación es una importante herramienta de la gestión pública. Tanto el CEPLAN como su propuesta de plan de largo plazo deben ser sujetos de la crítica democrática, pero no para disolverlos sino para fortalecerlos y mejorarlos.

LA ECOEFICIENCIA COMO CONCEPTO EN LA POLÍTICA AMBIENTAL

El Ministerio del Ambiente ha incorporado la ecoeficiencia como una de las principales políticas para lograr mejoras significativas de la gestión ambiental en el Perú. Es así que se busca impulsar la ecoeficiencia en la gestión pública, las empresas privadas, la gestión municipal, e incluso en las escuelas. Sin embargo, el uso del propio concepto de ecoeficiencia ha evidenciado distintas acepciones cuando se aplica a los municipios y cuando se aplica al sector público en general, de allí la necesidad de revisarlo y discutirlo con rigurosidad.

El concepto de ecoeficiencia proviene originalmente del ámbito empresarial y ha sido definido por el World Business Council on Sustainable Development – WBCSD como: "La provisión de bienes y servicios a precios competitivos, que satisfagan las necesidades humanas y brinden calidad de vida, al tiempo que reduzca progresivamente el impacto ambiental y la intensidad de la utilización de recursos a lo largo del ciclo de vida, hasta un nivel al menos compatible con la capacidad de carga estimada del planeta”*. Una característica saltante de esta definición es la referencia al precio competitivo, que se plantea al inicio mismo de la definición. Ello permite entender claramente que una opción de mejora ambiental, que no permita mantener la competitividad de los precios, no sería ecoeficiente. La aplicación de este concepto a las entidades públicas, empero, plantea algunas dificultades debido a que por ser entidades que no poseen fines de lucro, no suelen cobrar un precio por la prestación de sus servicios. De allí la necesidad de analizar el concepto a fin de clarificarlo y facilitar la aplicación de las políticas que promueven la ecoeficiencia en sus distintos ámbitos.

La ecoeficiencia involucra tanto la eficiencia económica como la eficiencia ambiental, por tanto, el análisis riguroso de este concepto requiere definir en qué consisten la eficiencia económica y la eficiencia ambiental.

1. Eficiencia económica y ecoeficiencia
La eficiencia económica a nivel del conjunto de la sociedad requiere, por un lado, que los bienes se produzcan al menor costo posible por las empresas y, por otro lado, que los consumidores paguen el mínimo precio posible por dichos bienes. De este modo la sociedad puede alcanzar su máximo bienestar con un uso óptimo de los recursos económicos. Estas condiciones implican que las decisiones a nivel de cada empresa deben ser también eficientes para que la sociedad en su conjunto logre la eficiencia económica. En este marco las decisiones económicamente eficientes de las empresas serán aquellas que les permitan maximizar sus beneficios netos, es decir aquellas en las que los beneficios económicos sean mayores que los respectivos costos económicos, de tal manera que en efecto, incrementen el bienestar de la sociedad. En rigor, esta condición implica que los beneficios netos a obtener de una decisión ambiental que involucra costos y beneficios sean los mayores posibles; esto es, que los beneficios sean máximos y los costos los mínimos posibles. En otras palabras, el uso de los recursos económicos debe ser el óptimo o eficiente para la sociedad, es decir aquel que maximiza el bienestar social. En la realidad de la gestión de las empresas, sin embargo, las decisiones se justifican usualmente cuando los beneficios son mayores que los costos, lo cual asegura que las empresas puedan mantener su competitividad y sus ganancias.

Cabe destacar sin embargo, que el máximo bienestar de la sociedad no necesariamente es convergente con el máximo beneficio de algunas empresas. Esto podría ocurrir, por ejemplo, cuando una empresa genera un ahorro significativo de costos arrojando sus residuos al ambiente sin un tratamiento adecuado. En este sentido, como concepto de la gestión ambiental, la ecoeficiencia representa una propuesta que proviene del propio sector empresarial y que busca alinear los objetivos de competitividad y máximo beneficio de las empresas, con los objetivos sociales de protección de la calidad ambiental. Por su parte, en lo que respecta a la gestión ambiental pública, la ecoeficiencia es perfectamente compatible y funcional con la maximización del bienestar social, en tanto involucra la eficiencia económica.

2. Eficiencia ambiental y eficiencia económica
En rigor, la eficiencia es un concepto económico que se refiere a lograr un resultado deseado con el menor costo posible. En este sentido, desde el punto de vista ambiental, si asociamos la eficiencia con la elección de la mejor opción ambiental de una empresa, en realidad estaríamos hablando de efectividad o eficacia ambiental. La efectividad o eficacia se refieren al logro de un determinado resultado, de tal manera que una acción es efectiva o eficaz si permite lograr el resultado deseado, sin necesariamente considerar los costos involucrados. Sin embargo, se podría hablar de eficiencia ambiental, sin generar mucha confusión, refiriendo a la mejor opción ambiental disponible como aquella "eficiente" ambientalmente. En las decisiones de gestión ambiental es normal que existan distintas opciones en cada caso. Por ejemplo, para el tratamiento de aguas residuales la opción eficiente desde el punto de vista ambiental sería aquella que posibilite los mejores resultados para el ambiente. Pero la eficiencia ambiental puede contraponerse con la eficiencia económica. En el caso del tratamiento de aguas residuales, la mejor opción ambiental (opción ambientalmente eficiente) podría ser el tratamiento de los desagües para obtener un efluente de calidad I (la mayor calidad). Pero si ello fuera demasiado costoso, desde el punto de vista económico la opción preferida (opción ecoeficiente) podría ser un tratamiento de calidad III (agua apta para riego agrícola). Esto nos lleva a la idea de que en el concepto de ecoeficiencia la eficiencia económica prevalecería sobre la ambiental. Más adelante se desarrolla esta idea y se la relativiza por las limitaciones del análisis económico para dar respuestas correctas frente a lo ambiental.

3. Ecoeficiencia y sostenibilidad ambiental
De otro lado, la ecoficiencia puede involucrar la sostenibilidad ambiental, pero la sostenibilidad no necesariamente requiere la ecoeficiencia. Como concepto físico, la sostenibilidad ambiental se logra cuando las emisiones potencialmente contaminantes se mantienen por debajo de la capacidad de carga de los ecosistemas. Por ejemplo, en un cuerpo de agua puede verterse un efluente que no causará contaminación si la masa de agua y la velocidad del flujo son suficientemente grandes como para diluir rápidamente los vertimientos. En la misma línea, pueden existir diversas opciones de tratamiento para las aguas residuales que aseguren la sostenibilidad del cuerpo de agua donde se arrojan los vertimientos. Esto es, distintas opciones de tratamiento que posibiliten una calidad del efluente que no supere la capacidad de carga del cuerpo de agua receptor. En tal caso, la opción ecoeficiente para el tratamiento de las aguas residuales sería la más económica para lograr un efluente que no supere la capacidad de carga, es decir que no contamine el cuerpo receptor. Ello implica que las opciones más caras, aunque son sostenibles ambientalmente en tanto no superan la capacidad de carga, no serían ecoeficientes debido a su elevado costo en presencia de alternativas más baratas.

Este análisis nos permite comprender que la sostenibilidad no es lo mismo que la ecoeficiencia, y también que la ecoeficiencia tiene como un criterio central el aspecto económico. No es casual, por tanto, que el concepto de ecoeficiencia provenga de las empresas y sea más fácilmente manejable en el sector empresarial.

4. La ecoeficiencia en el sector público
La aplicación del concepto de ecoeficiencia al sector público involucra algunos problemas. Mientras que las entidades privadas, por tener fines de lucro cuidan mucho que sus decisiones maximicen sus beneficios netos (beneficio menos costo), por motivos que no viene al caso analizar, en el sector público podría ocurrir que las autoridades prefieran decisiones económicamente ineficientes: por ejemplo, que prefieran el tratamiento de aguas residuales para obtener calidad I, cuando en el análisis de beneficios y costos la mejor opción podría ser obtener calidad III. Este problema de decisiones públicas económicamente ineficientes explica, entre otras razones, la creación de sistemas como el SNIP, cuya finalidad, al menos en lo declarativo, es regular la evaluación costo-beneficio de los proyectos públicos a fin de asegurar que sólo se ejecuten aquellos que efectivamente contribuyen a incrementar el bienestar de la sociedad. Empero, cuando se trata de decisiones ambientales una dificultad importante es la valoración de los beneficios y costos involucrados, lo cual constituye un requisito para poder determinar las opciones ecoeficientes en las diversas actividades que realiza el sector público. Esto puede convertirse en una barrera difícil de superar.

La propuesta de ecoeficiencia en el sector público se asocia con el logro de ahorros en el consumo de recursos como la energía y el agua, y también de materiales como papel, tintas y otros. Esto es interesante en la medida que se busca mantener el nivel y cantidad de los servicios públicos, generando los ahorros mencionados. Sin embargo, es obvio que sería pertinente efectuar comparaciones entre el consumo de recursos de las distintas entidades públicas, con el fin de determinar qué entidades son ecoeficientes y cuáles deberían hacer esfuerzos para reducir su consumo de recursos. Una dificultad en este caso sería que los procesos en las entidades públicas no son homogéneos y, por tanto, puede ocurrir que por razones justificadas en unos casos se requiera más energía o papel que en otros. Ello haría necesario establecer comparaciones de consumo de recursos y materiales, ya no solamente por trabajador, sino también distinguiendo el tipo de actividad que se realiza. Por ejemplo, el consumo por trabajador de energía y papel sería más comparable entre municipios que entre estos y el Poder Judicial. Se entiende también que la medición de la ecoeficiencia necesita un conjunto de indicadores, con su respectiva Línea de Base, y un sistema de seguimiento adecuado. El tema de los indicadores es importante porque podría ocurrir que en el afán de reducir el consumo de determinados recursos se incurra en gastos mayores de otros recursos. Por ejemplo, el ahorro de papel por vía de la sustitución de las comunicaciones impresas con las de correo electrónico, en una situación hipotética aunque poco probable, podría redundar en un mayor consumo de electricidad que sobrepase los ahorros en gasto de papel. De allí que las decisiones de buscar ahorros en determinados recursos deberían evaluarse en una perspectiva de conjunto, y con los indicadores adecuados a fin de apreciar los efectos agregados de una determinada decisión.

5. La ecoeficiencia municipal
De otro lado, la referencia a la ecoeficiencia municipal, que alude a la disponibilidad en las ciudades de sistemas de tratamiento y reuso de aguas residuales, así como de sistemas adecuados de recolección, tratamiento, reciclaje y disposición final de residuos sólidos (relleno sanitario), tiende a confundirse con la ecoeficiencia en el consumo de recursos y gasto de materiales que se aplica a todas las entidades del Estado. Como entidades públicas, los municipios también están sujetos a los objetivos de ecoeficiencia planteados para todo el Estado, y por ello la mención a la ecoeficiencia municipal podría confundirse con este tipo de ecoeficiencia. En tal sentido, a la disponibilidad en las ciudades de tratamiento de aguas residuales y manejo adecuado de los residuos sólidos se le podría denominar ecoeficiencia de las ciudades, mientras que la ecoeficiencia municipal debería referirse a los mismos parámetros de las demás entidades públicas. Ahora bien, siguiendo el razonamiento utilizado hasta ahora, es claro que la sostenibilidad de una ciudad no necesariamente implica que ésta sea ecoeficiente. En efecto, la disposición en una ciudad de sistemas de tratamiento de aguas residuales y manejo adecuado de los residuos sólidos, que pueden garantizar su sostenibilidad, no necesariamente implica que dicha ciudad sea ecoeficiente. Para considerarla como tal sería necesario, además de ser una ciudad sostenible, que las opciones elegidas para el tratamiento de aguas residuales y manejo de residuos sólidos fueran también eficientes económicamente, es decir que fueran las más baratas para alcanzar el objetivo ambiental establecido. Desde el punto de vista práctico esto requeriría definir un conjunto de indicadores para medir el nivel de eficiencia de los servicios de saneamiento básico en las ciudades. Sólo así se podría efectuar la comparación entre las diferentes ciudades para determinar cuáles de ellas son las que tienen los menores costos y, por tanto, serían ciudades ecoeficientes; mientras que aquellas con costos elevados no serían ecoeficientes. Nuevamente, esto permite destacar la necesidad de contar con indicadores adecuados para determinar dónde se encuentra la ecoeficiencia.

6. La preeminencia del criterio económico en el concepto de ecoeficiencia
Como se ha planteado antes, la eficiencia económica y la ambiental pueden, en algún caso, resultar contrapuestas. Si esta contradicción se presentara en la práctica, sería necesario establecer con qué criterio, ambiental o económico, se determinaría la opción ecoeficiente. La respuesta usual es que el criterio preeminente resulta ser el económico, lo que se puede ilustrar considerando diversas situaciones posibles: a) que exista una regulación sobre la calidad del efluente; b) que no exista una regulación y más bien debemos decidir cuál tendría que ser el nivel máximo de las emisiones. En el caso a), la opción ecoeficiente sería aquella que permite alcanzar el nivel establecido de las emisiones con el menor costo posible. Esta opción sería la elegida por las empresas, aún si existiera una mejor opción ambiental, pero de mayor costo. En el caso b) habría que evaluar económicamente los costos y los beneficios de fijar un determinado estándar, y se optaría por aquél que maximiza los beneficios netos para la sociedad. En ambos casos se aprecia claramente que prevalece el criterio económico, sobre el ambiental. En el primer caso, el nivel de emisiones está predeterminado, y son los costos económicos los que determinan la opción ecoeficiente. En el segundo caso, aún cuando no se ha definido el estándar de las emisiones, el criterio para decidir sigue siendo económico, en tanto se requiere la valoración de los beneficios y costos involucrados. En este segundo caso debemos tener muy en claro que la opción económicamente eficiente podría no ser sostenible ambientalmente. Esto refleja las limitaciones del enfoque económico de la gestión ambiental, lo cual lleva a algunos críticos de la economía neoclásica a plantear que primero debería determinarse el nivel físico de sostenibilidad ambiental, y sólo después se podría utilizar el criterio económico para elegir la opción ecoeficiente.

7. Limitaciones de la eficiencia económica y sus implicancias para la ecoeficiencia
La aplicación del análisis económico a las decisiones ambientales enfrenta limitaciones conceptuales y prácticas. La determinación del nivel óptimo económico (ecoeficiente) de las emisiones se complica por las dificultades prácticas para valorar el costo del daño ambiental, requisito indispensable para establecer dicho nivel óptimo. En este sentido, la valoración económica ambiental enfrenta en sí misma sus propias dificultades prácticas y conceptuales. Pero desde el punto de vista conceptual también existen problemas para la determinación del óptimo económico de las emisiones. La sostenibilidad ambiental es un concepto físico, mientras que el óptimo económico ambiental se sustenta en la valoración que realizan las personas de los costos y beneficios asociados con la contaminación. Por ejemplo, la sostenibilidad de un cuerpo de agua depende de su capacidad de carga, es decir de la cantidad de elementos contaminantes que puede recibir sin que se alteren sus cualidades esenciales, entre ellas el poder ser utilizado para producir agua potable o para el riego agrícola, o su capacidad de albergar la flora y fauna que lo usa como hábitat. Sin embargo, el óptimo económico ambiental es un concepto que depende de la valoración de los costos y beneficios de verter el efluente contaminante y del valor asignado a la mantención de las propiedades esenciales mencionadas. Bajo el enfoque económico, podría ocurrir que las personas valoren muy poco los servicios ambientales del agua, de tal forma que en el marco del análisis costo-beneficio los costos ambientales de verter el efluente podrían ser valorados suficientemente bajos como para que fuese preferible contaminar el cuerpo de agua antes que mantenerlo limpio. Si lo mismo ocurriera con otros cuerpos de agua y otros recursos, es evidente que la sostenibilidad de la población que tuviera este comportamiento estaría en serio peligro. La conclusión de este análisis es que la eficiencia económica no necesariamente garantiza la sostenibilidad ambiental.

Uno de los mayores problemas para el ambiente es que las poblaciones mayoritariamente pobres de los países en vías de desarrollo parecen hacer realidad este tipo de conductas, con el resultado de tolerar un nivel de degradación ambiental que puede determinar la insostenibilidad de su desarrollo. Un ejemplo patético de que esto puede ser realidad son las movilizaciones que realizó la población de La Oroya reclamando que se ampliara el plazo para el cumplimiento del Programa de Adecuación y Manejo Ambiental de la empresa Doe Run; no obstante los probados y seriamente nocivos impactos sobre la salud que esta empresa ocasiona sobre la ciudad de La Oroya. En casos extremos como éste, es evidente que la autoridad ambiental no debería decidir las opciones de gestión ambiental bajo el predominio de los criterios económicos. Pero esta conclusión no debería llevarnos a pensar que el criterio económico debe ser irrelevante para la toma de decisiones ambientales, porque en la práctica las personas le asignan una gran importancia a dicho criterio, tanto así que en sus propias decisiones individuales suelen tolerar niveles de contaminación altos si el costo de evitar dicha contaminación es muy elevado. Una conclusión sensata es que los dos criterios, el ambiental y el económico, son relevantes y que las decisiones públicas deberían tomar debida cuenta de ambos.

Respecto del criterio económico, cabe señalar que mucho de la subvaloración del daño ambiental se relaciona con la presencia de las denominadas “externalidades”, representadas por el costo que algunos agentes imponen a otros sin pagar la compensación correspondiente. La contaminación es el ejemplo más común de externalidad, ya que en este caso un agente afecta a otro u otros con la contaminación que genera, sin pagar por el daño ambiental ocasionado. La consecuencia de las externalidades es que los contaminadores no tienen incentivos para reducir sus emisiones y tienden a contaminar en exceso. Éste es uno de los problemas principales para lograr una gestión ambiental sostenible, y revela que en este tipo de asuntos suelen presentarse, con mucha mayor frecuencia, contradicciones entre el interés individual y el interés colectivo. Cuando esto ocurre, las decisiones de las empresas pueden enfrentar un contexto en el que la maximización de sus beneficios privados no es convergente con la maximización del bienestar de la sociedad y la sostenibilidad del desarrollo. Por tanto, los incentivos económicos pueden llevar a un resultado contrario a los objetivos del desarrollo sostenible. Por ejemplo, hacer el tratamiento de las aguas residuales para alcanzar la calidad III puede efectivamente, en términos de sus costos y beneficios sociales, aumentar los beneficios netos para la sociedad; pero por su implicancia en los costos privados, podría también disminuir los beneficios netos privados. En este caso, la empresa privada no tendría los incentivos para efectuar el tratamiento y la única manera de lograr que lo hiciera sería obligándola mediante la normativa correspondiente.

Una de las razones por las cuales se hace necesaria la regulación ambiental es precisamente la potencial contradicción entre el interés privado y el interés público, cuando se trata de la gestión ambiental de las empresas. Ello no implica, por cierto, que en el mercado no existan incentivos para una buena gestión ambiental. En los últimos años es notorio el gran esfuerzo de las empresas, particularmente las más grandes, por mejorar su gestión ambiental y, consecuentemente, su imagen ante sus clientes potenciales. Ello se evidencia con toda claridad en el desarrollo de la denominada Responsabilidad Social Corporativa, e incluso en el avance del mismo concepto de ecoeficiencia. Sin embargo, también es cierto que tales incentivos se distribuyen de manera desigual entre las empresas, y por tanto la regulación ambiental pública sigue siendo indispensable para garantizar una gestión ambiental que sea efectivamente sostenible y ecoeficiente.

* World Business Council for Sustainable Development: ¿What is Eco efficiency? http://www.wbcsd.org/plugins/DocSearch/details.asp?type=DocDet&ObjectId=MTgwMjc

William Postigo De la Motta
30-03-09

EL MINISTERIO DEL AMBIENTE Y LA GESTIÓN DEL AGUA

La creación del Ministerio del Ambiente es un avance muy importante para mejorar la gestión ambiental e impulsar un modelo de desarrollo que permita la conservación de los recursos para las generaciones futuras. Luego de este paso es muy importante definir las funciones específicas del MINAM y, en algunos casos, complementarlas o ampliarlas. En este respecto, un tema que ha suscitado controversia es quién debe tener la autoridad sobre la gestión del agua, y sobre el cual una opinión sostiene que se debería mantener la preponderancia del sector agricultura por ser el principal usuario de este recurso. Sin embargo, a este argumento podría oponerse que el uso prioritario del agua es para el consumo de las personas y, entonces, ello podría sustentar que el manejo del agua pase al sector de agua potable y alcantarillado (Ministerio de Vivienda). En mi opinión, tanto uno como otro argumento, antes que justificar la asignación de la autoridad sobre el agua al sector agrícola o al sector vivienda, en realidad justifican el uso del agua con un enfoque de manejo integrado del recurso, enfoque que actualmente prevalece en las entidades especializadas del ámbito internacional. De acuerdo a este enfoque, el agua tiene múltiples usos y sus problemas también se originan en fuentes diversas, por lo cual su manejo debe realizarse desde una perspectiva de integralidad que permita su manejo eficiente, al mismo tiempo que asegure su calidad y conservación para los usos futuros.

La escasez de agua es una constante en la costa y la sierra peruanas desde tiempos inmemoriales, De allí que los estudios sobre disponibilidad de agua realizados por los organismos internacionales especializados nos clasifiquen como un país caracterizado por “stress hídrico”. Más aún, las predicciones sobre las consecuencias del cambio climático indican que la escasez de agua se agudizará en el futuro, y por ello es de una importancia crítica para nuestro país el establecimiento del marco institucional más adecuado para el manejo de este recurso. La escasez genera conflictos, y aunque los conflictos entre los usos urbanos y agrícolas del agua han tenido menos cobertura mediática que entre los mismos usos agrícolas, estos ya se vienen haciendo presentes desde hace tiempo en el Perú. Uno relativamente reciente fue el que surgió hace unos años entre la empresa de agua SEDALIB (Trujillo) y el proyecto Chavimochic, afortunadamente resuelto de manera satisfactoria. La perspectiva de una mayor escasez del agua en el futuro permite prever una mayor frecuencia de este tipo de conflictos, respecto de los cuales no parece lo más adecuado asignar la autoridad para resolverlos a uno de los sectores involucrados, sino a una autoridad que, como el MINAM, podrá evaluar las opciones con un enfoque de gestión integrada del recurso hídrico. En tal sentido, la asignación al MINAM de la autoridad sobre la gestión del agua es también un paso necesario para corregir la dispersión de la autoridad pública sobre este recurso, en la que múltiples agencias del estado mantienen competencias de regulación y fiscalización, con el resultado de una debilidad institucional marcada. Es necesario reconocer que los riesgos en el manejo del agua no están sólo relacionados con su prevista escasez, sino también con su inadecuado uso como receptora de desperdicios de diversa naturaleza: urbanos, industriales, mineros y de todo tipo. La regulación adecuada de este uso, y en general el manejo del agua con una perspectiva integral, son vitales para conservar su calidad y disponibilidad para los usos presentes y futuros; y para ello debe utilizarse instrumentos de diverso tipo, administrativos y de sanción, pero también económicos que generen incentivos de mercado para una gestión más eficiente de este recurso. El manejo del agua desde el Ministerio del Ambiente constituye la mejor opción para garantizar su uso eficiente y con una visión integral, que posibilite un equilibrio adecuado entre sus usos económicos y los objetivos sociales y ambientales, y asegure su calidad y conservación para las generaciones futuras.

LA CREACIÓN DEL MINISTERIO DEL AMBIENTE

La propuesta de crear un Ministerio del Ambiente ha dado lugar al planteamiento de diversas ideas sobre cuáles deberían ser sus funciones y qué tipo de institución se debería constituir. Respecto de sus funciones, un tema en el cual existe consenso es que dicho Ministerio debería incorporar todos los sectores que tienen competencias ambientales y no excluir, como es la propuesta original, a la minería e hidrocarburos. Precisamente, han sido los conflictos alrededor de los proyectos mineros y de hidrocarburos los que han sustentado la importancia de contar con un ente independiente de los ministerios para regular y supervisar la gestión ambiental, de allí que la propuesta de excluir estos sectores de la autoridad ambiental le quitaría a este ministerio su competencia más importante en los tiempos actuales. Otro tema es si debe ser un ministerio o un organismo público diferente. Un ex-presidente del CONAM incluso ha planteado que no debería ser un ministerio para que no sobre-regule la gestión ambiental y prevalezca la autorregulación. En este último aspecto, gran parte de las críticas al CONAM por su relativa inoperancia se explican por este enfoque que, bajo la idea de que no se debe afectar a los inversionistas privados, ha dejado el campo libre para una gestión empresarial ambientalmente poco cuidadosa, y el propio CONAM no ha hecho grandes esfuerzos para mejorar y ampliar sus competencias. La idea de la autorregulación es más o menos similar a pretender que para organizar el tráfico de Lima se pretenda que los conductores respeten las luces rojas por propia voluntad, y sin que haya reglas de tránsito y sanciones. Esto, por cierto, tampoco implica que la regulación ambiental deba ser anti-empresa o anti-inversión; por el contrario debe ser favorable a ésta, pero buscando establecer un balance adecuado en el que se asegure una calidad ambiental adecuada a la población. Otros han planteado que la sociedad civil debería tener una mayor participación en las decisiones de este ministerio y que el mismo no debería ser dirigido por un político. Éste ya es un tema más complicado porque implica confrontar la realidad con la teoría. Teóricamente en una democracia representativa, como es el Perú, el gobierno es elegido por el pueblo para tomar las decisiones públicas en su representación. Sin embargo, con demasiada frecuencia las decisiones de las autoridades se toman a espaldas de las expectativas de la ciudadanía. Es por ello que en todas las sociedades democráticas se vienen desarrollando mecanismos de participación ciudadana, es decir de democracia directa o participativa, para asegurar que las decisiones públicas tomen en cuenta los intereses de los afectados por dichas decisiones. Esto ya es parte de la legislación ambiental en el Perú y se ha incluido, por ejemplo, en los procedimientos para aprobación de los estudios de impacto ambiental -EIA. La participación ciudadana aún puede ampliarse y ello es deseable, por ejemplo debería incluirse de manera obligatoria para la aprobación de la normativa ambiental; sin embargo, la pretensión de que un ministerio no sea dirigido por un político sino por un técnico es bastante absurda, porque desde el momento que un técnico asume la responsabilidad política de ser ministro se convierte en político. En el mismo sentido, el Poder Ejecutivo posee facultades normativas de las que no puede abdicar y, por tanto, al respecto lo razonable es esperar que las decisiones sean transparentes e involucren mecanismos de participación ciudadana. En el fondo, estos planteamientos se sustentan en la idea de un Estado centralizador del poder, poco transparente e ineficiente, problemas que habría que enfrentar con una profunda reforma del Estado. Pero esta limitación sería aplicable a todos los ministerios y no sólo para el del ambiente, de manera que es irreal pretender que se constituya una isla de participación y eficiencia en esta autoridad, sin lograr una verdadera e integral reforma del Estado. Lo que sí sería posible, e incluso deseable, es la conformación de una autoridad autónoma de fiscalización ambiental, similar a los organismos reguladores de servicios públicos o entes como la SUNAT o CONASEV. Y, de igual manera que en los reguladores, aquí también se podría contemplar la participación de un representante de la sociedad civil en el directorio de dicho ente. Esto contribuiría a generar mayor confianza en la sociedad y también en el sector empresarial, y sería una respuesta práctica a los problemas de institucionalidad del Estado. No es que ésta sea una panacea capaz de superar todos los problemas involucrados en la aplicación de una verdadera política de desarrollo sostenible, al respecto basta observar los problemas que han tenido los organismos reguladores, pero la realidad es que tampoco existen respuestas perfectas a los problemas, y que la institucionalidad de un país se construye poco a poco en un proceso que debería ser de mejora continua. En tal sentido, la creación de un Ministerio del Ambiente es ya un paso muy importante para lograr una mejora sustantiva en la calidad de la gestión ambiental. Empero, lo clave para mejorar la política ambiental es la calidad del equipo que se haga cargo de este nuevo ministerio, lo que depende crucialmente de la persona elegida para dirigirlo. Ya hemos tenido la experiencia de dos empresarios al frente del CONAM y el resultado ha sido una entidad con grandes limitaciones; por tanto, para una renovación sustancial de la política ambiental se necesita un nuevo liderazgo. Existen en el país profesionales de grandes capacidades, que no están vinculados a las empresas y que pueden lograr un mejor balance entre los legítimos intereses empresariales y los igualmente legítimos intereses ciudadanos por una gestión ambiental sostenible. Ésta es una oportunidad de avanzar y esperamos que no se desaproveche.

William Postigo De la Motta
25-01-08